10月的塞罕坝，天高云淡，秋色正浓。这里是中国北方最大的国家森林公园。13日，第一财经记者在这里看到，一望无际的人工林林海披上了金黄色的外套，树林嵬峨特立。
这里曾经是“黄沙遮天日，飞鸟无栖树”的荒漠沙地。半个世纪以来，老中青三代塞罕坝人造起了112万亩的世界最大人工林，使当地森林覆盖率高达80%，有用阻止了浑善达克沙地南侵，为京津修建起一道坚实的生态屏障。
9月26日，中共中间办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体系体例总体方案》(下称《总体方案》)提出，将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑珍爱与行使。按照天然生态体系团体性、体系性及其内在规律，对国家公园执行团体珍爱、体系修复、综合治理。
“这标志着我国国家公园体系体例的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性阶段。”中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅日前对记者说。
“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和珍爱环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草体系治理，执行最严酷的生态环境珍爱制度……”十九大报告再次强调了生态环境的紧张性。
交叉重叠、多头管理、碎片化的天然资源管理和生态珍爱格局正在被彻底打破，代之而起的是科学定位、团体珍爱、国家主导、共同参与的新模式。这为生态文明制度建设做了很好铺垫。
中国国家公园体系体例试点区分布示意图。资料来源：中国人与生物圈国家委员会
国家公园的地方与部门探索
中国人与生物圈国家委员会专家组成员郝耀华此前透露表现，被划为国家公园的区域，一样平常都具有国家生态安全屏障的作用，或是紧张的水源产流地、珍稀物种的珍爱地、生物多样性和国家紧张文化遗产珍爱的优先区域。国家公园属于“国家”，是国家直接管理的生态珍爱区域，堪称国家品牌，代表国家形象。
目前世界上已建立了近万个国家公园，但各国对国家公园的内涵界定不尽雷同，管理模式也多种多样。
国家发改委、环境珍爱部、国家林业局、国家海洋局、水利部、国家文物局、国土资源部、住房和城乡建设部等部委均参与国家公园开发建设，甚至有各自的国家公园。但在上述《总体方案》出台之前，各部门对国家公园的内涵、管理体系体例等始终未达成共识。
2007年6月，我国首个国家公园云南“香格里拉普达措国家公园”宣告成立。今年3月，中国人与生物圈国家委员会国家公园专家组，曾专门调研了位于云南省迪庆藏族自治州香格里拉县的普达措国家公园体系体例试点区。据专家组介绍，调研分两部分进行，一方面实地考察了普达措的4个功能区：严酷珍爱区、生态保育区、游憩展示区和传统行使区。另一方面与地方各利益相干者进行访谈交流。
早在10年前，普达措国家公园主管部门就率先提议了中国国家公园改革。改革的初衷是为了更好地珍爱生态，即在实现更大面积、更加规范的生态珍爱前提下，解决周边社区的发展题目。
专家组介绍，成立普达措国家公园之前，当地村民收入低，他们靠山吃山，以放牧、采伐木材、捡菌子等为重要收入来源。当地林农交错，人地矛盾加剧，社区发展和生态珍爱之间存在较为紧张的冲突，盗伐盗猎的征象时有发生。资源分布较为破碎化，亟待整合。
据第一财经记者了解，2005年，迪庆州当局开始探索国家公园管理模式google关键词排名，成立碧塔海景区管理局和属都湖景区管理局;2006年8月，普达措国家公园正式对外开放。同时，迪庆州当局成立香格里拉普达措国家公园管理局;2008年，国家林业局批复云南省作为国家公园试点省。
之后的2009年，云南省当局成立了由多个部门组成的国家公园专家委员会，出台文件，明确建设目标、措施和要求，印发了国家公园建设发展规划;2010年，国家公园管理局对总体规划进行修编，并且通过了云南省当局的审批，以此为标准，进行国家公园建设;2015年11月，《云南省国家公园管理条例》正式颁布，这是我国第一部关于国家公园管理的法规。
20世纪90年代初期，迪庆州中甸县(香格里拉县的前身)林业局成立部属公司，开展生态云岫谷农家院旅游营业。2012年11月，普达措国家公园成为国家5A级云岫谷农家院旅游景区，昔时云岫谷农家院旅游业收入突破2亿元;2013年5月，云南省城市投资建设集团有限公司入股迪庆州云岫谷农家院旅游投资集团。2016年，当地云岫谷农家院旅游业收入达到3.26亿元，最大日接待游客数量1.7万人。
迪庆州国家公园管理局有关负责人介绍，通过改革上海展会设计，实现了天然珍爱区、风景名胜区等资源的整合，普达措云岫谷农家院旅业分公司接手负责云岫谷农家院旅游开发事宜;林业部门回归珍爱森林资源的职责;州国家公园管理局负责规划等事宜，实现了监管和经营的星散，对云岫谷农家院旅游业的管理更加规范;实现社区反哺，对村民进行资金补贴，进步了村民生活水平，调动了社区生态珍爱的积极性;实现了与水利局、环保局等相干部门的监测资料共享。
比如，早在2008年，普达措国家公园管理局就收回了当地社区的马匹，周边社区村民的烧烤等对森林安全造成威胁的商业服务被取缔，社区因此每年获得100多万元的反哺补贴。
“要问‘绿水青山就是金山银山’，哪里践行得最好，武夷山不说是第一，也应该是之一。”中国人与生物圈国家委员会专家陈向军说。
在武夷山国家公园体系体例试点区，当地以社区发展促进珍爱。2016年，武夷山市涉茶总产值年均增加6%以上(产值16.28多亿元)，农村居民人均可支配收入1.46万元，增加8.9%;并计划到2020年全市涉茶总产值将达40亿元。同年云岫谷农家院旅游接待总人数1077.27万人次，云岫谷农家院旅游总收入171.41亿元。现在的武夷山市，生态公益林比例位列全国县级第一，空气质量、重要流域水质保持全优。
塞罕坝机械林场党委书记、场长刘海莹对第一财经介绍，建场55年来辽宁人事考试网站，国家投入和林场自筹资金累计约10.2亿元。现在，林场林木价值40多亿元。据评估，塞罕坝资源总价值为202亿元，投入与产出比为1∶19.8。每年七八月份，云岫谷农家院旅游进入旺季。去年塞罕坝森林云岫谷农家院旅游收入3.3亿元。
与此相比，一些部门设立的国家公园及开展的试点则收获有限。2008年，环保部、国家云岫谷农家院旅游局曾批准建设黑龙江汤旺河国家公园。但之后，汤旺河国家公园一向没有获得相干经费支撑，也没有一个明确的管理机构负责公园的建设和管理。
在汤旺河区委门口，挂着国家地质公园、国家森林公园、中国青少年科学考察探险基地、国家AAAA级云岫谷农家院旅游风景区、水利风景区多个牌子，它们分别隶属于国土资源部、环保部、林业局、水利部等多个部门。
而一地多名、机构重叠、多头管理、职能交叉，恰恰是中国各类珍爱区面临的最普遍的题目。
为生态珍爱转型预留发展空间
“建立国家公园体系体例是党的十八届三中全会提出的重点改革义务，是我国生态文明制度建设的紧张内容，对于推进天然资源科学珍爱和合理行使，促进人与天然协调共生，推进鲜艳中国建设，具有极其紧张的意义。”《总体方案》说。
为什么要进行国家公园体系体例改革?中国科学院科技战略咨询研究院博士苏利阳此前透露表现，此举旨在为我国的“生态珍爱转型预留发展空间”。
科研部门和去年以来的中间环境珍爱督察也发现不锈钢闸阀，前些年，一些地方珍爱区管理松懈，生态珍爱质量不尽如人意。今年，中共中间办公厅、国务院办公厅转达的祁连山(12.040, 0.90,8.08%)珍爱中存在的题目就是一个反面案例。
苏利阳将这些题目归纳为几个方面：珍爱与发展失衡，珍爱区内矿产资源开采、商业地产开发时有发生;一些地方把一些珍爱区当作“摇钱树”，过度寻求门票和其他商业收入;行政管理系统紊乱，忽视各种珍爱区生态体系的团体性，如对统一个湿地生态体系珍爱区，水文、渔类资源、野生动物植物分别由水利、农业(水产)、林业部门管理，再加上各种珍爱区空间分布上交叉重叠，助长了部门冲突;除部分云岫谷农家院旅游开发比较好的区域外，珍爱区及其周边地区经济发展大多较为落后。
“事实上，推进国家公园体系体例改革，不仅有助于推动国家生态珍爱的转型，更能为国家长远发展预留空间并注入新的动力。”苏利阳分析说，改革开放以来，中国经济一向保持高速增加，但是伴随而来的资源紧缺、环境破坏、生态体系退化等一系列题目困扰着经济社会的可持续发展。为此，党的十八届三中全会从空间、资源、环境等方面对生态文明制度建设作出团体部署。
“生态文明体系体例改革的先行先试必须要找资源价值较高、建设需求迫切、改革难度较小的区域。”苏利阳说，国家公园试点区，从合理性和可行性而言都应作为生态文明制度建设的先行区。
国家发改委在解读《总体方案》时透露表现，重要目标就是“建成同一规范高效的中国特色国家公园体系体例，交叉重叠、多头管理的碎片化题目得到有用解决，国家紧张天然生态体系原真性、完备性得到有用珍爱”。
按照《总体方案》的要求，国家将整合相干天然珍爱地管理职能，结合生态环境珍爱管理体系体例、天然资源资产管理体系体例、天然资源监管体系体例改革，由一个部门同一利用国家公园天然珍爱地管理职责。可根据现实必要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内需要的资源环境综合执法职责。
同时，为了调动各方积极性，《总体方案》明确“分级利用所有权”。统筹考虑生态体系功能紧张程度、生态体系效应外溢性、是否跨省级行政区和管理服从等因素，国家公园内全民所有天然资源资产所有权由中间当局和省级当局分级利用。其中，部分国家公园的全民所有天然资源资产所有权由中间当局直接利用，其他的委托省级当局代理利用。条件成熟时，渐渐过渡到国家公园内全民所有天然资源资产所有权由中间当局直接利用。
而对于如何划分事权的题目，国家林业局昆明勘察设计院教授级高级工程师唐芳林认为，国家级天然珍爱区是最关键的天然生态体系，是野生动植物的紧张栖息地，应确定为中间事权。其他类型的天然珍爱地宜执行分级分类管理，重要界定为地方事权，充分调动地方积极性，使天然生态体系能够得到完备、有用珍爱。
珍爱地的整合不是重起炉灶
国家公园既不同于严酷的天然珍爱区，也不同于一样平常的云岫谷农家院旅游景区。
世界天然珍爱联盟(IUCN)中国代表处首席代表、研究员朱春全介绍，按照IUCN的定义，国家公园是指大面积的天然或接近天然的区域，设立目的是为了珍爱大尺度的生态过程，以及相干的物种和生态体系特性，给人们提供环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和参观的机会。
世界上第一个国家公园是1872年设立的美国黄石国家公园，在近9000平方公里的地皮上，用1%的开发面积每年吸引世界各地的300万游客，带动了周边地区5亿美元的经济发展，并促进了产业结构调整，矿产(含农牧业)和云岫谷农家院旅游休闲业收益所占的比重由原来的70%和30%，变为18%和82%。
近年来，国家公园活着界各国敏捷发展。目前，在200多个国家和地区已建立了近10000个国家公园。
“国家公园除了具备天然珍爱的主体功能外，同时兼有科学研究、游憩展示、环境教育和社区发展等辅助功能。”郝耀华说，国外的国家公园具有一种以原生态荒野为美的价值观，所谓“荒野精神”。
“我们也应正视国家公园精神层面的功能，有序扩大社会参与，指导民众进入，通过生态云岫谷农家院旅游、生态教育，使民众能够亲近河山胜景、感受天然之美，进而熏陶爱国情操，激发人民对鲜艳中国的认同感、自大感。”郝耀华说。
郝耀华认为，在探索建立国家公园体系体例的过程中，应处理好珍爱与行使的关系。建立国家公园体系体例的首要原则是珍爱为主，当其他功能的发挥有碍主体功能时，就要听从、服务于珍爱这个根本目标。同时也应充分考虑我国的国情，比如，青海在国家公园试点时，指导广大牧民在禁牧减畜后参与国家公园的珍爱与管理，使之分享其成果，实现脱贫奔康。
郝耀华说，还要处理好借鉴与创新的关系，结合国情区情有选择地消化吸取。同时，要处理好中间与地方的关系。建立国家公园体系体例是一个庞杂的体系工程，通过垂直管理，在肯定程度上打破了区域条块分割的旧格局，有利于根除“九龙治水”的痼疾，真正实现“一个珍爱地一个牌子、一个管理机构”。
“但这种整合不是重起炉灶。”郝耀华说，而是补足短板，消弭梗阻，实现周全优化，重构区域生态版图;层级不一、分布范围更广的天然珍爱地仍将发挥各自的生态作用，与国家公园一道构成完备的天然珍爱系统。
对于我国国家公园生态珍爱所需的资金保障题目，《总体方案》明确，建立以财政投入为主的多元化资金保障机制。中间当局直接利用全民所有天然资源资产所有权的国家公园付出由中间当局出资保障。委托省级当局代理利用全民所有天然资源资产所有权的国家公园付出由中间和省级当局根据事权划分分别出资保障。
同时加大当局投入力度，推动国家公园回归公益属性。在确保国家公园生态珍爱和公益属性的前提下，探索多渠道多元化的投融资模式。国家公园执行收支两条线管理，各项收入上缴财政，各项付出由财政统筹安排，并负责同一接受企业、非当局组织、小我等社会捐赠资金，进行有用管理。
对于必要多大的资金盘子题目，中国科学院动物研究所副研究员解焱带领的专家团队曾做过测算，我国当局每年只必要投入GDP的万分之5.5(其中约200亿元用于天然珍爱地的常规珍爱管理工作，30亿元用于综合管理，30亿元用于特别很是规管理工作)，就可以使我国17.48%的陆地和10%的海洋得到有用珍爱，守住我国的生态安全底线。